Los nuevos estatutos de autonomía y el reparto constitucional de competencias en las «materias» de «empleo», «trabajo» y «protección social»

Abstract

El actual proceso de revisión de los Estatutos de Autonomía, con derogación de los precedentes –muchos todavía hoy en vigor, pero por poco tiempo– y aprobación de uno de estructura y contenidos notablemente diferentes, está redefiniendo el marco constitucional de relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Sin duda, estamos ante algo bastante más intenso que un proceso de reformas. Algunas propuestas suponían una redefinición del modelo constitucional, lo que estaría jurídicamente prohibido. La tramitación parlamentaria de los mismos está sirviendo para depurar buena parte de las extralimitaciones, aunque no ha podido ni evitarlas todas ni, mucho menos, dotar de un razonable rigor técnico-jurídico al texto autonómico resultante, reiterativo y asistemático hasta extremos difícilmente soportables.

En este estudio el autor ofrece, por vez primera o de forma pionera, por la novedad del objeto de estudio y por la complitud y detalle del mismo, un análisis del impacto de este extenso e intenso proceso reformador y/o revisor en las materias netamente «socio-laborales»: empleo, trabajo, protección social (Seguridad Social y «Servicios Sociales»). A tal fin se exponen, desgranan y comentan sistemáticamente todas y cada una de las competencias establecidas para las CCAA respecto de estas materias. La estructura del análisis es especialmente operativa y clara. Primero se sintetiza cuál es la situación jurídica, a la luz de la doctrina constitucional, de la competencia en cuestión antes de la reforma. Luego se exponen, de manera ordenada y completa, los textos estatutarios –sobre todo el conflictivo Estatuto catalán y la Propuesta del Estatuto andaluz–. Finalmente, se lleva a cabo el comentario del sentido y alcance de tales textos normativos, evidenciando tanto su grado de adecuación a la legitimidad constitucional como su eficacia práctica.

En términos generales, el autor concluye la sustancial falta de novedad y, por tanto, la plena constitucionalidad de la gran mayoría de los preceptos estatutarios relativos a las competencias en materias de empleo y las relaciones de trabajo, con alguna salvedad en relación a la asunción de la función inspectora en el orden social. Llama, en cambio, la atención sobre algunos aspectos de las competencias en materia de Seguridad Social que podrían seguir adoleciendo de extralimitación constitucional. Las mayores novedades y, por tanto, el mayor impacto constitucional y legislativo, se concentran tanto en las competencias en materia de «inmigración», tanto normativas como de ejecución –por ejemplo la atribución a las CCAA de la autorización para trabajar–, cuanto en la de «servicios sociales». La radicalidad con que esta última es asumida por las CCAA exige de una interpretación correctora, pues de lo contrario temas como las «rentas activas de inserción», las rentas básicas o, tan actuales, como la dependencia carecerían de título competencial estatal, salvo el genérico relativo a la garantía de la igualdad básica de los derechos de los españoles.

En todo caso, y como conclusión final y global, el autor evidencia cómo la vieja prohibición constitucional de la diversidad de «políticas territoriales de Seguridad Social» (STCO 124/1989) ha sido acantonada en estos años a través de la legitimidad de diversas «políticas territoriales de Protección Social», como instrumento para la configuración de «Sistemas Autonómicos de Bienestar» (STCO 239/2002). Del mismo modo, la inmodificada «unidad normativa» del mercado de trabajo en modo alguno está impidiendo la conformación de una diversidad señalada de «políticas laborales» a través de la diferente aplicación administrativa del marco regulador, así como del creciente impulso de «marcos autonómicos de relaciones de trabajo», muy visibles en materia de políticas de empleo, prevención de riesgos laborales y negociación colectiva y concertación social. En definitiva, la tranquilizadora imagen de unidad que proporciona, en el plano formal, la recurrente «Técnica de los Sistemas Nacionales» –Empleo, Salud, Dependencia…– difícilmente puede llevar a ignorar que la diversidad, la diferencia, es inherente a Estado Autonómico de Derecho, que transita hacia su configuración en un «Estado Social Autonómico de Derecho». ¡El signo de los tiempos!